Моніторинг адміністративного судочинства: у Львові підсумували результати опитування

30 січня 2020 року у стінах Львівського національного університету імені Івана Франка судді Восьмого апеляційного адміністративного округу, науковці, адвокати, представники органів державної  влади та експерти Проекту ЄС «Право-Justice» взяли участь у офіційній презентації Звіту за результатами моніторингу адміністративного судочинства в Україні (далі – Звіт). Метою проведеного опитування та очікуваним результатом є напрацювання дієвих інструментів оцінки матеріального та процесуального адміністративного законодавства, а також розробка пропозицій щодо внесення змін до законодавства.

З вітальним словом до учасників заходу з нагоди презентації Звіту звернувся голова Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Михайло Смокович, зауваживши, що співпраця та всебічна підтримка міжнародних партнерів є дуже цінною для розвитку нашої держави та реформування судової гілки влади зокрема. Михайло Іванович наголосив, що робота з вивчення стану застосування адміністративного законодавства та напрацювання пропозицій щодо його удосконалення є на сьогодні актуальною та необхідною. З огляду на те, що адміністративне законодавство охоплює широке коло питань, які стосуються взаємодії громадян з органами державної влади, саме суди адміністративної юрисдикції є гарантією існування верховенства права у суспільстві.

Ректор Львівського національного університету імені Івана Франка Володимир Мельник з приємністю відзначив, що співпраця із Восьмим апеляційним адміністративним судом є системною та динамічною. Науково-практичний підхід до розуміння проблем судоустрою в Україні є основою для розвитку та позитивних змін в судовій владі та суспільстві загалом, наголосив пан ректор.

Голова Восьмого ААС Олег Заверуха висловив вдячність усім присутнім за активну участь в процесі вивчення сучасного стану здійснення адміністративного судочинства. Особливо важливо, за словами голови апеляційного адміністративного суду, що співпраця з  Проектом ЄС «Право-Justice» має системний характер: про це свідчить і міжнародний круглий стіл «Моніторинг адміністративного судочинства в Україні: обсяг, проблемні питання», що відбувся у травні 2019 року, і інші заходи в рамках діяльності Регіональної ради реформ правосуддя. Як відомо, моніторинг проводився упродовж листопада 2018 - квітня 2019 року міжнародними та національними експертами шляхом вивчення думок та позицій суддів, адвокатів, суб’єктів владних повноважень та науковців у формі індивідуального спілкування під час круглих столів, конференцій та під час заповнення спеціально розробленого опитувальника.

О. Заверуха наголосив, що суддівські колективи окружних і місцевих загальних судів в межах Восьмого апеляційного адміністративного округу активно долучилися до обговорення та заповнення опитувальника, що безумовно вплинуло на результати, що відображаються у Звіті. 

Інна Ліньова, операційний менеджер Проекту ЄС «Право-Justice», також зауважила, що Місія з моніторингу адміністративного судочинства в Україні як складова частина Проекту ЄС «Право-Justice», вже два роки працює над аналізом проблемних питань у сфері адміністративної юстиції. Разом з тим, щоразу відкриваються нові напрямки як в площині законодавства, так і в площині практики. Метою зустрічі є дискусія щодо актуальних питань, а своєрідним результатом спільної роботи Проекту та суддівської спільноти є презентований Звіт та рекомендації для подальшого удосконалення законодавства.

Національні експерти Проекту ЄС «Право-Justice» Оксана Цимбрівська та Семен Кравцов навели окремі статистичні дані дослідження, зокрема, щодо:

• учасників опитування: серед 333 респондентів 41% є суддями, 20% - адвокатами, 33% посадовими чи службовими особами органу державної влади, органу місцевого самоврядування, і 6% є науковцями.
• дискреційних повноважень суб’єктів владних повноважень: на думку більшої половини усіх респондентів (майже 70 %), – чітких правил для свободи розсуду на рівні законодавства не встановлено. Такий висновок, на думку експертів, повністю відповідає дійсності. Однозначно «Так» відповіло лише 8 % учасників опитування, і переважна більшість із цієї кількості – державні службовці, що може вказувати на те, що правила існують, але вони не є очевидними, а зрозумілі тим, хто їх застосовує щоденно у своїй роботі.
• необхідності закріплення у Кодексі адміністративного судочинства України (КАС України) індивідуальної відповідальності певної особи у вигляді обов’язку відшкодування збитків або можливості кримінального переслідування у разі, коли адміністративний суд визнав дії органів влади протиправними: переважна більшість (80 %) відповіли, що КАС не передбачає індивідуальної відповідальності окремого державного службовця у випадку встановлення судом протиправності його рішень, дій або бездіяльності. На жаль, із цього питання неможливо зробити висновок про те, чи вважають учасники опитування необхідність впровадження такої відповідальності – було зазначено, що відповідальність може бути на рівні дисциплінарної, – однак поглиблені інтерв’ю вказали на те, що до такого інституту потрібно ставитися з особливою увагою через ряд суттєвих ризиків, які він у собі містить.
• відсутності чітких критеріїв розмежування юрисдикції адміністративних судів від юрисдикції господарських судів та судів загальної юрисдикції. Результати опитування показали, що чіткого розподілу насправді не існує. 63 % респондентів переконані, що конфлікти юрисдикцій відбуваються як щодо господарських, так і цивільних справ. Вкрай негативним явищем є і те, що сторони процесу часто дізнаються про те, що справу розглянув некомпетентний суд, на стадії касаційного провадження, тобто через декілька років після початку розгляду справи. Така ситуація, звісно, потребує якнайшвидшого вирішення.
• Врегулювання спорів за участю судді - на практиці відбувається рідко (58 %). Майже половина респондентів 45% вважає, що судді не розуміють порядок врегулювання спорів за участі судді, при цьому інша частина опитаних, вважає, що таке розуміння є (44%), 11 % опитаних не змогли дати свою оцінку даному питанню. Разом з тим, респонденти одностайні в тому, що суддям потрібне додаткове навчання для кращого розуміння ними інституту врегулювання спорів за участю судді (82%). Також, респонденти у своїй абсолютній більшості (86 %) притримуються думки, що адміністративним судам повинно бути дозволено забезпечувати мирне вирішення адміністративних справ (затверджувати конкретні умови досягнутих сторонами домовленостей).
• контролю за виконанням судових рішень: більшість респондентів (82%) погоджуються з твердженням, що обов’язок органу влади подавати звіт про виконання судового рішення, який може бути покладено на нього судом, підвищує ефективність виконавчого провадження. Також, більшість опитаних (71%) вважають, що система заходів забезпечення позову гарантує припинення протиправних дій та ухилення відповідача від виконання рішення суду в майбутньому.

Як вказують результати опитування, респонденти вважають, що застосування судового контролю за виконанням рішення  можливе щодо

- бездіяльності суб’єкта владних повноважень (33%),

- акта індивідуальної дії (24%),

- рішення суб’єкта владних повноважень щодо заходів забезпечення позову (15%),

- нормативно-правового акта індивідуальної дії (14%) та

- заходів забезпечення позову, заходів забезпечення позову (14%).

Загальні висновки за результатами моніторингу свідчать, що суспільству все ще бракує довіри до українських державних органів, у тому числі судів. Адміністративні суди відіграють особливо важливу роль у встановленні демократичної конституційної держави. Лише гарантія ефективного адміністративно-правового захисту, якості судових рішень та контролю за їх виконанням з боку незалежних суддів, може бути передумовою до панування верховенства права в українському суспільстві. Одним із недоліків на рівні державного управління є відсутність єдиного процесуального законодавчого акта, прийнятого парламентом. Такі процесуальні положення або закони про адміністративні процедури існують лише у сфері податкового та митного законодавства. Однак було б добре мати спільну процесуальну базу у всіх сферах адміністративного права, зауважують національні та міжнародні експерти Проекту ЄС «Право-Justice».

Міжнародні партнери-експерти Проекту ЄС «Право-Justice» Віргіліус Валанчіус, суддя Суду справедливості ЄС, Едіт Целлер, президент Асоціації європейських адміністративних судів, суддя Адміністративного суду Відня, Бартош Войцеховскі, суддя фінансової палати Вищого адміністративного суду Польщі, надали власну оцінку стану здійснення адміністративного судочинства в Україні та висловили рекомендації з огляду на міжнародний досвід та практику.

Бартош Войцеховскі, суддя фінансової палати Вищого адміністративного суду Польщі, свою доповідь присвятив питанням дискреції органів державної влади та ефективності адміністративних проваджень в Україні. У цьому контексті, пан Войцеховскі звернув увагу на проблемі відсутності чіткого та зрозумілого розмежування між «дискрецією» та «тлумаченням» у судовій діяльності. Наприклад, під час опитування було виявлено, що суб’єкт владних повноважень вважав, що суд втручався у його дискреційні повноваження, хоча насправді йшлося лише про тлумачення закону. Як з’ясували експерти проекту, немає розмежування між дискреційними повноваженнями виборних та невиборних органів влади, і не визначено різницю в обсязі повноважень суду при перегляді індивідуальних та колегіальних рішень (у контексті перевірки законності рішень).

Міжнародний експерт підсумував, що обсяг дискреційних повноважень завжди повинен визначатися законом. Рамки дискреції у міжнародній практиці визначаються положеннями про компетенцію, процесуальними нормами та матеріальним законодавством. Адміністративна дискреція не дозволяє державному органу приймати свавільні рішення при вирішенні справи , але в той же час не зобов’язує його задовольняти кожну вимогу громадянина.

Про доступ до адміністративного судочинства та справедливість судового розгляду розповідала Едіт Целлер, міжнародний експерт, президент Асоціації європейських адміністративних судів, суддя Адміністративного суду Відня. За її словами, законодавчі зміни не здатні негайно змінити процес та негативно впливають на правову безпеку, прозорість та якість судового провадження. Деякі уточнення, яких потребують окремі положення КАС, можна зробити за допомогою судової практики, модельних справ та уніфікації судової практики. Проблемою залишається відсутність належних гарантій незалежності суддів: дисциплінарні скарги використовуються як інструмент тиску на суддів. Тільки ті судді, чия фактична та особиста незалежність належним чином захищені, дійсно можуть здійснювати правосуддя та сприяти підвищенню довіри до незалежної судової влади.

Питання врегулювання спорів за участю судді (медіація) та виконання судових рішень викликали бурхливу дискусію учасників зустрічі. Міжнародний експерт Проекту ЄС «Право-Justice» та суддя Суду справедливості ЄС Віргіліус Валанчіус висловив власні висновки та рекомендації щодо цієї проблематики. Особливу увагу пан Валанчіус приділив особливостям застосування інституту медіації в адміністративній юстиції. Міжнародний експерт висловив побоювання, що в українському контексті медіація може викликати недовіру та підозри в корупції і непрозорості. За результатами опитування стало зрозуміло, що користувачі судових послуг в Україні будуть зацікавлені у можливості медіації на досудовому етапі, а також у медіації в рамках судового провадження. На заваді цьому стає, головним чином, відсутність спеціальної підготовки суддів. Для досягнення очікуваного позитивного ефекту від врегулювання спорів за участю судді слід розробити нормативно-правову базу, попередньо визначити групу добровольців із числа суддів адміністративної юрисдикції, які пройдуть належну підготовку для вивчення навичок медіації, обрати пілотні суди та окреслити категорії адміністративних справ.

Що стосується виконання судових рішень, міжнародний експерт визнав, що це залишається актуальною проблемою. Найбільш гостро стоїть проблема виконання судових рішень колегіальними органами, оскільки в Україні відсутня колегіальна відповідальність. Рішення адміністративних судів, які скасовують адміністративне рішення колегіальних суб’єктів владних повноважень, досить часто не виконуються та «обходяться» шляхом прийняття нового рішення на основі нових підстав.

За наслідками вивчення Звіту та презентації його у регіонах України 6 березня 2020 року заплановано проведення фінального заходу, зауважила операційний менеджер Проекту ЄС «Право-Justice» І. Ліньова та висловила сподівання, що до цього часу вдасться спільно зреалізувати основне завдання - чітко окреслити напрямки удосконалення законодавства.

Підсумовуючи, голова Восьмого ААС Олег Заверуха підкреслив, що саме системна співпраця та обмін досвідом із міжнародними експертами та колегами із різних галузей – представників державного управління, наукового середовища та практикуючих юристів – можуть гарантувати ефективність здійснення судового захисту прав людини та існування справедливості у суспільстві.

Голова КАС ВС Михайло Смокович висловив вдячність за активну роботу суддям, юридичному факультету Львівського національного університету імені Івана Франка, міжнародним та національним експертам Проекту ЄС «Право-Justice» та запевнив у тому, що усі ініціативи щодо покращення стану нормативно-правового регулювання та підвищення якості судового захисту людини в Україні будуть знаходити фахову підтримку на рівні Верховного Суду.

Звіт за результатами моніторингу адміністративного судочинства в Україні доступний для ознайомлення тут.